Проблемы и перспективы технического регулирования в строительстве
В данной статье сделана попытка проанализировать современное состояние дел по техническому регулированию в строительстве, а также возникшие проблемы и возможные пути их решения с точки зрения авторов, которые принимают участие в разработке нормативных документов для светопрозрачных ограждающих конструкций в строительстве многие годы.
Кардинальные изменения в управлении строительным комплексом и в системе технического регулирования в строительстве, произошедшие за последнее время, обусловлены двумя основными факторами:
• вступлением в силу с 1 июля 2003 г. Федерального закона «О техническом регулировании», положения которого принципиально изменили перечень нормативных документов, их статус, основы разработки и утверждения в Российской Федерации;
• происходящей административной реформой в свете положений ряда Указов Президента РФ, которые существенно трансформируют систему государственного и муниципального управления, разделяя и перераспределяя полномочия органов исполнительной власти.
В связи с тем, что закон «О техническом регулировании» принимался без серьезного обсуждения со строительной научно-технической общественностью, в нем недостаточно учтены особенности этой отрасли. Тем не менее Госстрой России в период до реорганизации (март 2004 г.) предпринимал по реализации положений закона определенные действия, среди которых:
• разработка СНиП 10-01-2003 «Система нормативных документов в строительстве. Основные положения» (взамен СНиП 10-01-94);
• подготовка письма № ЛБ-8381/9 от 22.12.2003 г. «О нормативных документах в связи с действием Закона «О техническом регулировании» (в общем виде перечислены требования действующих нормативных документов в строительстве, подлежащие обязательному исполнению);
• подготовка Предложений Госстроя России к Программе разработки технических регламентов на 2003–2010 гг. (раздел «Строительство» — 8 общих технических регламентов, 13 специальных технических регламентов и 1 новый Федеральный закон).
Однако в связи с тем, что законом «О техническом регулировании» предусмотрено всего 3 вида нормативных документов (технические регламенты, национальные стандарты и стандарты организаций), целый ряд видов документов оказался вне правового поля (СНиП, СП, ТСН, СанПиН и др.). По этой причине Минюст России (письмо № 07/2964-ЮД от 18 марта 2004 г.) по формальным признакам отказал в регистрации Постановления Госстроя России от 26 июня 2003 г. № 113, которым был принят и введен в действие с 1 октября 2003 г.СНиП 23-02-2003 «Тепловая защита зданий», и дал понять, что будет поступать так в отношении СНиПов и дальше; оказалось невозможным, даже на новых методических принципах, сохранить систему нормативных документов в строительстве.
В результате страна де-юре осталась без нормативных документов по организации и технологии проектирования, устанавливающих состав и содержание предпроектной и проектной документации, по которым экспертными органами с учетом документов технического нормирования давалась оценка обоснованности, надежности, устойчивости, пожаро-, взрывобезопасности, экологической, санитарной и иной безопасности технологических, объемно-планировочных, конструктивных, инженерных и иных технических решений будущих объектов строительства.
К основным недостаткам проводимой в тот период работы следует отнести:
• недостаточное взаимодействие Управления технического нормирования, стандартизации и сертификации в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве Госстроя России, организаций строительного комплекса и Госстандарта России;
• неконкретность рекомендаций и отсутствие критериев для отнесения требований, содержащихся в различных нормативных документах для обязательного исполнения или переходящих в разряд рекомендательных для добровольного исполнения;
• недостаточное обоснование предлагаемой структуры системы технических регламентов в строительстве, ее взаимосвязей с другими нормативными документами.
Председатель Госстроя России Н. П. Кош-ман на расширенном заседании итоговой коллегии 25 февраля 2004 г. констатировал: «Проектировщиков, строителей и заказчиков по строительству объектов, а также органы власти субъектов Российской Федерации очень беспокоит судьба некогда единой системы строительных норм и правил, которая на протяжении многих десятилетий выполняла роль технического законодательства в строительстве. Однако сегодня Госстрой России практически не имеет прав в области строительного нормирования. Лишаются своих прав в этой области и субъекты Российской Федерации. Госстрой России готов взять на себя роль федерального органа исполнительной власти, координирующего работу всех федеральных и территориальных органов исполнительной власти, по созданию и применению нормативной базы проектирования и строительства в соответствии с требованиями закона «О техническом регулировании». Мы готовы представить соответствующий проект постановления Правительства Российской Федерации».
Последовавшая затем реорганизация Госстроя России (сначала преобразование в Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству в ведении Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации — Росстрой РФ, затем передача в ведение Министерства регионального развития Российской Федерации по Указу Президента РФ от 1 декабря 2004 г. № 1487), ликвидация Управления технормирования и возложение на Росстрой РФ задач по реализации общенационального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» (заседание президиума Госсовета «О мерах по обеспечению граждан России доступным жильем», 19 апреля 2005 г., заседание Правительства РФ 12 октября 2005 г.) привели к тому, что сегодня вопросы технического регулирования в строительстве на федеральном уровне практически не координируются.
Реализация основных положений закона «О техническом регулировании» в первую очередь характеризуется состоянием разработки:
• технических регламентов (финансирование за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников);
• национальных стандартов (финансирование за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников);
• стандартов организаций (финансирование за счет внебюджетных источников).
Разработка технических регламентов за счет средств федерального бюджета
Распоряжением Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. № 1421-р утверждена «Программа разработки технических регламентов за счет средств федерального бюджета на 2004–2006 гг.», ее реализация возложена на Департамент технического регулирования и метрологии Министерства промышленности и энергетики РФ. Учитывая возрастающую важность данной работы, Постановлением Правительства РФ от 1 марта 2005 г. № 97 сформирована Правительственная комиссия по техническому регулированию.
В предложенной Программе прямое отношение к строительству имеют 3 регламента:
1. О безопасной эксплуатации зданий, строений и сооружений и безопасном использовании прилегающих к ним территорий (общий технический регламент, далее ОТР);
2. О безопасности строительных материалов и изделий (специальный технический регламент, далее СТР);
3. О требованиях к безопасности зданий и других строительных сооружений гражданского и промышленного назначения (СТР).
В последнее время определился порядок прохождения проектов технических регламентов: слушания на Общественном совете по техническому регулированию при Минпромэнерго РФ, далее рассмотрение соответствующими структурами Минпром-энерго, после доработки и согласования проекта ТР представление в Правительство РФ, затем в Государственную Думу и Совет Федерации ФС РФ, Президенту РФ.
Разработка технических регламентов за счет внебюджетных источников
Наряду с разработкой технических регламентов за счет средств федерального бюджета предполагается, что значительная часть работ может быть профинансирована самим бизнес-сообществом.
Для организации разработки ТР Экономической рабочей группой при администрации Президента созданы экспертные советы по разработке специальных технических регламентов, координацию работы которых осуществляет Национальный институт технического регулирования (НИТР).
В настоящее время НИТРом сформирована Рабочая группа по архитектуре, строительству и стройиндустрии. Ранее, 25 июня 2004 г., был образован Экспертный совет по разработке технического регламента «Светопрозрачные ограждающие конструкции в области строительства (сопредседатели: Рубцов А. В. и Спиридонов А. В.).
Методическое обеспечение разработки технических регламентов
В помощь разработчикам технических регламентов в настоящее время созданы следующие методические материалы:
Следует отметить, что эти документы отражают разные точки зрения на содержание, построение технических регламентов и, соответственно, частично противоречат друг другу.
В настоящее время разработано несколько десятков проектов технических регламентов (49 по состоянию на 22.09.05 г., но только один из них вынесен на рассмотрение в Правительство, которое его утвердило Постановлением от 12 октября 2005 г. № 609 в обход общих правил), ожидается, что до конца 2005 г. первые из них будут представлены в Государственную Думу ФС РФ и будут приняты в качестве федеральных законов.
На состоявшейся 22 сентября 2005 г. международной конференции «Роль стандартов в техническом регулировании» докладчиками была предоставлена информация о прошедших слушания и готовых к представлению в Государственную Думу ФС РФ технических регламентах:
• О требованиях к выбросам вредных (загрязняющих) веществ колесных транспортных средств, выпускаемых в обращение на территории РФ;
• О безопасности машин и оборудования;
• Об электромагнитной совместимости.
Разработка национальных стандартов
Постановлением Правительства РФ от 2 июня 2003 г. № 316 «О мерах по реализации федерального закона «О техническом регулировании» функции национального органа Российской Федерации по стандартизации были возложены на Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии (Госстандарт России).
Госстандарт России постановил со дня вступления в силу Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» признать национальными стандартами государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 1 июля 2003 г. (Постановление Госстандарта России от 30 января 2004 г. № 4 «О национальных стандартах Российской Федерации»).
Таким образом, Комплекс стандартов на оконные и балконные дверные блоки, разработанный в последние годы и способствовавший продвижению на российском рынке современной высокотехнологичной продукции, также трансформировался в Комплекс национальных стандартов. К сожалению, следует отметить, что в связи с реорганизацией Госстроя России разработка новых стандартов и пересмотр действующих практически были приостановлены с начала 2004 г.
Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование — правопреемник Госстандарта РФ) разработало несколько основополагающих ГОСТ Р по системе стандартизации в Российской Федерации, в том числе ГОСТ Р «Стандартизация в Российской Федерации. Технические комитеты по стандартизации. Правила создания и функционирования».
Приказом Ростехрегулирования от 22 октября 2004 г. № 81 создан Технический комитет по стандартизации — ТК 465 «Строительство» (председатель ТК — Л. С. Баринова). ТК 465 «Строительство» создан в целях организации и проведения работ по стандартизации в области строительства в соответствии с требованиями Федерального закона от 27.12.02 № 184 ФЗ «О техническом регулировании» и ставит своей задачей не только развитие национальной стандартизации в области строительства, но и организацию разработки и проведения экспертизы проектов национальных стандартов, строительных норм, правил, стандартов организаций и других нормативных, методических и руководящих документов в области строительства. Технический комитет представляет проекты национальных стандартов в области строительства на утверждение в Ростехрегулирование и издает от своего имени своды правил по проектированию и строительству и другие документы рекомендательного характера. Технический комитет функционирует как объединение специалистов, направляемых для работы в ТК федеральными органами исполнительной власти, общественными объединениями, научными, проектными, изыскательскими, строительными организациями и предприятиями в качестве своих ответственных представителей.
Самое пристальное внимание следует обратить на проект ГОСТ Р 1.19-___ «Стандартизация в Российской Федерации. Проекты стандартов. Правила организации и проведения экспертизы». ГОСТ Рустанавливает виды экспертизы стандартов. К основным видам относятся те, что применяют при рассмотрении каждого проекта стандарта. В их число входят: научно-техническая экспертиза, лингвистическая экспертиза, правовая экспертиза, нормоконтроль.
В зависимости от объекта стандартизации к проекту стандарта могут быть применены дополнительные виды экспертизы, в том числе: метрологическая экспертиза, экспертиза процедур оценки соответствия, терминологическая экспертиза.
Отдельный вопрос, но необычайно важный, — финансирование работ по экспертизе. Национальный орган по стандартизации устанавливает минимальные уровни оплаты работ эксперта по экспертизе каждого вида для проектов национальных и межгосударственных стандартов. Разработчик проекта стандарта заключает договор на проведение экспертизы с экспертом или организацией, сотрудником которой он является. Очевидно, что предусмотренные стандартом процедуры по проведению экспертизы приведут к существенному удорожанию разработки национальных стандартов.
Разработка стандартов организаций
За последнее время возросло количество ассоциаций, союзов и объединений строительного комплекса, причем некоторые из них имеют опыт аккумулирования внебюджетных средств и разработки стандартов организаций (АВОК и др.).
Ростехрегулированием утвержден и введен в действие ГОСТ Р 1.4–2004 «Стандартизация в Российской Федерации. Стандарты организаций. Общие положения» (Приказ от 30.12.2004 г. № 154-ст), в котором определены требования к стандартам организаций, правила их разработки, согласования и утверждения.
В настоящее время специалистами АПРОК разработаны следующие проекты:
• стандарта АПРОК «Стекло с низко-эмиссионным мягким покрытием. Технические условия» (разрабатывается впервые);
• стандарта АПРОК «Стеклопакеты клееные строительного назначения. Технические условия» (в развитие ГОСТ 24866-99).
В стадии разработки находятся:
• Стандарт АПРОК «Фасадные светопрозрачные конструкции. Общие технические условия» (разрабатывается впервые);
• Стандарт АПРОК «Окна и двери. Методы определения сопротивления теплопередаче, светопропускания, воздухопроницаемости и звукоизоляции в натурных условиях» (разрабатывается впервые).
Проекты указанных документов в соответствии с установленным порядком были направлены в адреса заинтересованных организаций, замечания и предложения которых обобщаются для учета в последующей работе.
В отличие от сложившейся в последние годы практики закрытой разработки нормативно-технической документации, в Самаре 11 сентября 2005 г. во время проведения Международного научно-практического семинара «Энергоэффективные окна-5» состоялось заседание редакционного совета, на котором обсуждался проект стандарта АПРОК «Стекло с мягким низкоэмиссионным покрытием. Технические условия». В обсуждении приняли участие специалисты 20 ведущих отечественных и зарубежных компаний. Основой для обсуждения явился Перечень предложений и замечаний по внесению изменений в проект стандарта АПРОК «Стекло с мягким низкоэмиссионным покрытием. Технические условия», который был предоставлен всем участникам. Наибольшую активность и заинтересованность проявили представители компаний-конкурентов на российском рынке стекла с низкоэмиссионным мягким покрытием: ООО «Главербель Восток» и компания «Пилкингтон». Естественно, что в ходе обсуждения стороны не смогли сразу согласовать свои позиции, поэтому были уточнены проблемные вопросы и определены направления дальнейшей работы над стандартом. Хотя следует отметить, что в ходе восьмичасового обсуждения (в воскресенье!) были согласованы основные положения стандарта.
Проблемы реализации закона «О техническом регулировании» в строительной отрасли, по нашему мнению, заключаются:
• в отсутствии координационного центра по организации разработки технических регламентов для строительной отрасли;
• в отсутствии системного подхода в формировании Программы разработки технических регламентов для строительной отрасли;
• в отсутствии среди узаконенных нормативных документов по техническому регулированию СНиП, СП, ТСН, СанПиН и др. — т. н. «документов установившейся практики»;
• в Федеральном законе № 184-ФЗ от 27.12.2002 «О техническом регулировании», глава 2, статья 7, содержащая перечень минимально необходимых требований, необоснованно отсутствует такое важное и актуальное требование, как ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ. Постоянно возрастающее потребление энергии в сфере ЖКХ создает реальные предпосылки для развития энергетического кризиса в РФ и мире. Для России, при существующей изношенности электрогенерирующего, электропередающего оборудования, тепловых сетей, низкого уровня тепловой защиты большей части действующего жилого фонда, данный вопрос переходит в разряд жизненно важного.
Заключение
Представляется целесообразным проведение Всероссийского форума ассоциаций, союзов и объединений предприятий, фирм и организаций строительного комплекса, на котором был бы сформирован Координационный совет, одной из задач которого стало бы объединение усилий и координация работ по реализации закона «О техническом регулировании» в строительной отрасли.
Требования по энергетической безопасности целесообразно и необходимо вывести на уровень приоритетов национальной безопасности, их учет при разработке технических регламентов, для чего следует рассмотреть возможность включения показателя ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ в состав предложений по внесению изменений в закон «О техническом регулировании».
| Автор: А. В. Спиридонов, Л. М. Шахнес, А. Г.Чесноков Дата: 28.11.2005 Журнал Стройпрофиль 8-05 Рубрика: стройплощадка Внимание: Публикация является архивной и на текущий момент может быть не достоверной. |